夯实社会管理群众基础

助推我市城市管理转型升级

成都市总工会课题组

    当前，成都正处在新型工业化、新型城镇化的“双加速”时期，也是加快推进现代化和国际化的攻坚期。2012年，全市常住人口1417.8万人，地区生产总值8138.9亿，经济总量居副省级城市第三位，正由副省级城市的第二方阵向第一方阵跨越，由全面小康向基本实现现代化跨越。省委提出成都要加快城市建设管理“五大转型升级”，正是基于我国经济发展的阶段性新特征，我市经济社会发展的新态势提出的战略要求。目前，我市经济增速已跃居全国15个副省级城市首位，庞大的市场和丰富的人力资源成为吸引全球注意力的焦点，有245家世界500强企业落户成都，新型城镇化率达到60.2%，是中国西部最具经济实力和影响力的城市，未来将成为西部最具潜力的增长极，成为全球经济的热点。领跑中西部经济发展的强劲势头，为城市转型升级提供了坚实的基础和条件。同时，作为后发城市，我市仍处于工业化中期向后期转型的过渡期，还存在不少劣势和问题。除了产业基础不够坚实，产业层次总体偏低，自主创新能力不强，核心竞争力不够突出，以及资源环境压力加大等短板和弱项外，社会建设滞后、公共服务薄弱已成为制约推进新型工业化、新型城镇化的最大瓶颈，多样化、多层次的公共服务需求与供给不足的矛盾越来越突出，社会建设与经济发展不同步衍生而来的社会问题也日益凸显，全面加快我市城市管理“提质升位、转型升级”已到了刻不容缓的时候。
    基于上述认识，本文拟从群众感受和需求的角度，总结当前城市社会管理中存在的问题及其表现，分析存在问题的深层次原因，并据此提出加强基层治理、完善文明城市建设长效机制、推动城市管理转型升级相关对策建议。
    一、影响城市转型升级的问题
    从全球城市发展规律看，一个城市，当人均GDP达到1万美元时，就应处于中等发达甚至较发达国家或地区的水平，人民生活品质明显上升，社会公共服务全面进步，中等收入阶层成为社会主体。目前，我市人均GDP为9400多美元，接近1万美元，正快速步入以社会建设为重要动力，促进经济发展提质升位、推动城市建设转型升级的重要时期。从2010年在全国率先开始“还权、赋能、归位”为核心的城市社区居民自治机制改革以来，我市致力于社会建设与经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设的同步科学发展，不断加强基层自治、培育发展社会组织以及发挥群团枢纽作用，努力推动城乡社会建设和管理创新，为城市的和谐发展和有序管理起到了积极作用。但是，经济建设和社会建设“一条腿长，一条腿短”的现状依然存在，我市社会建设和城市管理转型升级还面临着严峻的挑战和突出的问题。
   （一）网络舆情复杂失序，思想引导难度加大。进入信息时代，随着新媒体技术日益普及，特别是微博、微信、手机报等传播方式的兴起，使得网络表达自由快捷、信息多元、方法互动，现实社会中各种利益诉求、价值冲突、观念碰撞、情绪宣泄正越来越多地以网络舆情形式表现出来，广大市民特别是青年一代在纷繁复杂的网络舆情包围下，面对多元的鱼目混珠的思想观念很难辨别真假，导致对正确世界观、人生观、价值观的模糊认识，加剧了人们思想观念的冲突，对形成思想共识造成了影响。同时，新媒体技术也为做好群众政治思想工作提供了现代化的平台和手段，由于群众团体对新媒体技术认识不深刻，缺乏运用新媒体技术作思想引导工作的新思维，不善于运用新媒体的快速传播优势和舆论宣传优势，对广大市民的思想引导还不足，因而在弘扬社会主义核心价值、抵制不良思想侵蚀，促进社会主流价值观建设，形成思想共识建设上桥梁纽带作用未能得到更好发挥。
   （二）劳动关系纷繁复杂，劳动争议纠纷增多。当前我国劳动关系呈现出市场化、契约化、多元化、利益化的特征和发展趋势，职工利益诉求日趋多元化，劳动争议案件频发，劳动关系矛盾影响范围不断扩大。同时，社会问题、社会矛盾与劳动关系矛盾相互刺激叠加，因劳动争议引发的社会问题数量呈逐年上升趋势。据中华全国总工会统计，今年1—8月，全国因劳资纠纷引发的规模百人以上的集体停工事件高达120多起，规模在30人以上的有270多起，涉及19个省。我市近年虽在构建和谐劳动关系方面付出了诸多努力，但由于大的形势影响，劳动关系矛盾并未得到有效改善，劳动争议、纠纷也时有发生。
   （三）家庭纠葛时现，邻里关系漠然。家庭作为社会的细胞，是健康社会机体得以发展的必要条件。近年来，由于现代社会节奏快、压力大导致家庭成员间缺乏交流，家庭矛盾纠纷呈上升趋势。涉及妇女、儿童遭受家庭暴力的案件比例增高；留守儿童、空巢老人的问题日益凸显。离婚率升高、家庭暴力多发、家庭功能不健全、家庭教育效果难以呈现等容易引发诸多社会问题。以家庭为单位的社区内邻里关系是家庭成员关系的延伸发展。当前城市社会的居住结构上正由“单位制”向“社区制”转型，传统靠血缘、亲缘及业缘维系的社区邻里关系被打破，社区邻里关系正走向弱化，城市社区普遍出现邻里隔阂现象，导致社区人际关系紧张、社区信任危机蔓延、社区邻里关系纠纷与社区犯罪增加，对和谐社会构建以及城市管理转型升级均构成冲击，如南京两幼女饿死家中这一悲剧，邻里隔阂是其发生的重要原因之一。
   （四）对社区缺少归属感，对公共事务漠然。社区居民正处在由单位人向社区人转型的过程中，对政府和单位的依赖性仍然很强，对社区缺少归属感和认同感，出现问题时找亲戚、找朋友、找同事、找警察，很少想到寻求近在身边的社区组织帮助，参与社区公共事务既缺少热情，也缺少路径。从现有社区事务参与人群看，以老年人居多，青壮年很少；从参与类型看，以娱乐性、事务性参与为主，而涉及公共决策、利益表达、权益监督等方面的参与很少，表现出大多社区居民对自身权益的漠不关心，普遍存在社区冷漠症。
   （五）社区自治组织少，公共服务供给匮乏。社区的存在，主要在于通过多元化社区主体共同治理，向社区居民提供优质的公共产品和公共服务。现在的社区公共服务主要依靠居民委员会、物业公司等少量的自治组织。工青妇等枢纽型社会组织虽然有覆盖基层的网络体系，但群团基层组织的活力不足，一些社区（村）、企业的职工、青少年、妇女活动阵地短缺，硬件条件不足，影响了群团组织基层服务工作的正常开展。同时，社区功能的发挥需要有大量提供社区文化、教育、安全、救助、矫正等公共服务的公益性社会组织参与，目前以社区居民需求为导向的社会组织相当缺乏，已有的少量社区公益性社会组织在承接公共服务方面的能力也相当弱，难以解决公共服务供给短缺的问题。
   （六）社会行为规范失效，社会担当缺失。由于道德发展与经济社会发展同向而不同步，一些粗俗低下的道德伦理观在各类社会群体中滋生蔓延，不少人奉行功利主义、享乐主义、拜金主义、个人主义价值观，缺乏应有的社会公德和良知。这些年时常见诸报端的“老人倒地无人扶”等现象，就是这种问题的集中表现。有网民就此进行过投票，选择“不敢扶”的竟高达80%，令人震惊。在社会矛盾凸显、各阶层利益冲突加剧的现实背景下，部分民众注重个人及其家庭私利最大化而缺乏社会责任感，部分企业追逐利润最大化而不择手段，片面追求经济效益漠视社会、消费者利益，恶意敲诈、制假售假等失信现象泛滥，不履行劳动者权益维护、环境保护、公共安全等社会责任的行为大量存在，“毒奶粉事件”等伤害公众生命健康的典型恶性事件屡见不鲜。尤其是部分青年人群，多为独生子女，从小娇生惯养、浮躁功利、集体观念淡薄、缺乏社会责任和担当的问题更加突出。
   （七）社会心态有极端化趋势，公共安全问题突出。著名政治学家亨廷顿曾指出，“经济增长不仅会用某一速度改善着人们的物质福利，同时还会以更高的速度增加着人们的社会挫折感”。目前，随着经济持续发展、改革不断深化、社会结构显著变动，人们思想观念发生深刻变化，社会各阶层利益冲突加剧，社会心态日趋焦虑浮躁。社会矛盾的主体和表现形式多元化，呈现出群体性增强、对抗性增强、突发性增强、复杂性增强等特点，导致大量过激行为频繁发生，比如北京机场爆炸案、厦门快速公交纵火案、成都闹市凶杀案等恶性事件。这些案件的作案动机大多因社会个体出于不公正待遇的自我感受，产生对社会的报复心理所致，反映出部分民众对社会的绝望心理和报复社会的心态，也折射出了目前社会管理单向管制、缺乏弹性等弊端。同时，由于社会贫富差距加大、社会管理体制机制严重滞后经济发展等原因，使得复杂多变的社会关系和焦躁脆弱的社会心态，消解了社会主流价值观的传播，突破了社会道德规范的底线，导致社会控制的失序乃至无效，成为社会动荡不安的激发因素，这就迫使我们不得不高度重视社会心态建设。
    二、问题原因分析
    针对上述问题及表象，探究其深层次原因，大致有以下几方面：
   （一）社会综合治理机制不完善，基层群众诉求表达渠道不畅，问题解决不力。分析多起公共安全事件的极端案例，涉案人员报复社会心理的形成是有一个过程的，从最初个体困难找不到有效解决渠道，不满情绪经日积月累逐渐影响到日常生活和心理状态，个体沦为社会边缘人，并逐步升级为公共安全的破坏分子，采取极端手段报复社会。这是一个渐进的、不断累积、逐步发酵终至爆发的过程，集中暴露出社会转型期社会管理和服务薄弱、矛盾问题化解机制不完善的弊端；也暴露出社会保障体系不健全不完善，对弱势群体覆盖不完全，诉求表达渠道不畅的问题；更从一个侧面反映出社会关系、邻里关系、家庭关系松散冷漠，人与人之间缺少关怀温暖，个体负面情绪得不到及时纾解，不满心理得不到及时抚慰。因此，公共安全问题案例呈现出的是一个综合性的社会问题，是社会综合治理机制不健全不完善、群众诉求渠道不畅、问题解决不力引发的恶性后果。
   （二）劳动关系规范建设滞后，难以满足劳动关系复杂多样、职工利益诉求多元的现状。随着我国非公有制经济快速发展，出资者的资本逐利本性与劳动者利益消长的矛盾使得劳动关系日益紧张且呈普遍化趋势，劳动纠纷呈多发趋势，而劳动关系相关法律法规和制度体系建设滞后，涉及职工群众核心经济利益的“工资条例”、集体合同法和企业民主管理法等法律法规未及时出台，配套性立法不够，现有劳动法律法规执行不力，都导致影响劳动关系和谐稳定的违法行为时有发生。虽然我市近年在构建和谐劳动关系方面付出了不少努力，也探索了一定办法，劳动关系协调机制逐步建立健全，但运行实效欠佳。目前和谐劳动关系相关制度覆盖率还不高，作用发挥有限，13.9%的建会企业没有开展过工资集体协商，34.5%的建会非公企业无职工代表大会，28.8%的建会企业未实行厂务公开，40%的建会企业没有建立劳动争议调解组织，规范劳动关系的机制制度和载体建设均滞后于需求，不能满足当前形势发展需要。
   （三）邻里、家庭文化建设滞后，与群众对于生活环境的期望值存在较大落差。邻里关系、家庭关系是社区建设管理的重要内容，社区文化归根结底是邻里文化、家庭文化。近年来，随着城市化建设的加快，更多的居民享受到高楼大厦提供的舒适居住环境，但由于社区文化、邻里文化、家庭文化与城市硬件建设不同步，邻里之间缺少交流沟通的渠道和载体，导致人际关系疏远冷漠。尤其是对于老人、孩子，邻里、家庭文化建设的滞后、关系的冷漠，对于其生活幸福指数和社会感受的影响更加严重，对于青少年的人格、品性养成以及世界观、价值观的形成，都有着十分不利的社会环境影响。
   （四）社区服务能力薄弱，居民对社区的归属感和认同感不强。工业化和城市化进程的加速，使得传统的一元化管理模式开始解体，传统的单位体制发生重大变化，户籍制度开始变动，流动人口迅速增加，大量“单位人”向“社会人”、“社区人”转变，城市社会整合的主要载体已由以“条”管理为主的单位转向以“块”管理为主的社区。以社区为载体和阵地发展基层群众自治、培育公民社会成为现代社会管理的必然路径选择。但目前大多数城市社区管理和服务模式、机制建设滞后，存在行政化特征明显、服务能力不足、自身资源匮乏、社会资源引进合作不力等弊端，社区对居民管理和服务的载体不多、渠道不畅、覆盖面窄，加之从事社区工作的人员队伍整体素质不高，专业素养欠缺，很难得到居民认同，导致大部分居民对社区事务不积极，参与意愿不高，表现出事不关己的态度。
   （五）社会组织参与公共服务不够，不能满足社会管理多元化的要求。面对社会管理领域出现的新问题、新情况，传统政府单一主体治理模式很难有效完成社会管理的目标，而且容易加剧公权与社会的紧张关系。社会组织作为政府公共管理和服务的有效补充，能有效解决行政管理缺位、市场手段失灵等多方面的社会管理问题。近年来，我市通过以“云公益”平台为基础的社会组织“网络孵化器”，培育和发展了一批具有一定影响力的社会组织，全市依法登记的社会组织超过7000个，每万人拥有数约4.8个，基本接近东部沿海城市数量水平，但远低于上海（7个）、青岛（6.5个）等城市，与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个以上的标准差距更大。同时，我市社会组织的结构也不合理，教育类社会组织高达总数的63%，而行业协会、社区与公益性社会组织数量偏少、规模偏小、服务社会能力偏弱，与政府之间未能形成有效的互动和补位关系，对公共事务的参与程度很低，与现代社会组织管理和服务模式下对社会组织发展的要求差距甚远。
   （六）群团组织思想引领能力不足，新形势下的桥梁纽带和思想阵地作用未能有效发挥。工青妇群团组织承担着社会思想引导的职责，是党委政府与群众沟通的重要桥梁纽带和思想建设阵地。当前社会环境下，职工、青年、妇女等群体的利益诉求从相对单纯的物质需求和生存需求，逐步向精神需求和民主权利等领域拓展，呈现出各种矛盾纠纷与社会问题叠加、正当权益诉求与无理要求交织的复杂局面。青年职工、新生代农民的观念开放，思想多元，诉求表达形式更加多样化，而工青妇群团组织由于固有的运行思路和管理模式，思想引导能力欠缺，思维老化，办法不多，活动阵地短缺，软硬件条件不足，对群众的吸引力、凝聚力不强，严重影响了思想引导效果。加之网络等新媒体迅猛发展，社会思想空前活跃，群团组织在舆情应对和新媒体、新技术应用等方面存在许多天然缺陷，缺乏有效的手段和办法，处于被动地位。
    三、对策建议
    针对上述问题及其根源的有效解决之道，应当始终坚持从与人民群众生产生活息息相关的基层基础入手，着眼于满足群众的切身利益和需求，加强服务能力建设，提升城市管理水平，营造和谐安定的社会环境，引导形成健康的社会心态和社会关系，推动社区居民自治和各类社会组织真正发挥“润滑剂”、“减压阀”的功能，实现对社会的良好治理，促进城市的长效、有序、良性发展。
   （一）创新社区治理模式，增强居民归属心理。社区是当下人类群聚生活的栖息地和群体心灵的归属地。国内外社会学界都有理论认为，形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域，而是人们之间的互动及在此基础上形成的具有一定强度和数量的心理关系，即社区的认同感和归属感。搞好社区建设，培育社会成员的社区归属感是关键所在。一是建立人大代表联系社区制度，实现居民自治与政权建设的结合。针对当前社区行政化倾向严重、居民参与度不高、社区自治组织缺乏活力的现状，建议推行人大代表联系社区制度，即市、县和乡镇人大代表对应联系各社区，建立人大代表社区接待日制度和社区民生工程人大代表建议制度，指导社区建设，参与社区事务，监督社区管理，提高人大代表的履职能力，拓宽社区公共服务路径，增强居民参与社区自治的积极性。通过人大代表社区接待日制度，了解社情民意，搜集居民诉求，向社区和上级党政、人大机构反映情况，提出对策建议，实现问计于民。通过社区民生工程人大代表建议制度，将全市民生工程项目中涉及居民日常需求的社区公共服务项目，交由社区居民民主商议，由联系社区的人大代表组织论证并向政府提交项目申请报告，由政府综合评判确定项目并由政府有关部门实施，由社区居民和人大代表监督，真正做到民生工程项目问需于民。二是以服务为纽带，构建社区公共服务志愿者平台。建立成都市和区（市）县志愿者服务中心，形成统一的我市志愿者语音服务平台、服务标识和服务团队，优先发展针对空巢老人、留守儿童、残疾人的公益慈善组织，实现志愿者服务进社区，使社区居民通过语音服务平台就能快捷方便地得到志愿者的服务和帮助，对生活困难家庭、高龄独居老人家庭等提供上门服务，为社区居民生活提供便捷服务。三是构建“15分钟社区服务圈”。以社区服务中心（站）为圆心，15分钟路程为半径，使社区居民15分钟之内就可以享受养老服务、慈善爱心、便民生活、志愿者服务等相关服务，以提升居民社区建设参与度，增强对社区的归属感。四是充分发挥群团枢纽型组织作用。建议政府将群团有能力承接并适合其服务对象的公共服务采购项目打包给工青妇组织，加强群团服务基层的实力，提升群团在社区的工作力量，大力培育和扶持社区公益性服务性社会组织，推进社区服务专业化。
   （二）构建和谐邻里关系，加强社区文明建设。社区是家庭的集合，家庭之间的关系构成邻里关系。社区是公共空间，公共秩序应先从邻里开始。近期习近平总书记在沈阳社区看望群众时指出：社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。按照这一精神，我市今后社区建设中，要将和谐邻里关系建设作为最重要的内容之一，建立以认同感为纽带的新型社区，培育新型的邻里关系，形成和睦相处的社区氛围。一是建构社区沟通交流平台。因地制宜推进社区公共服务设施的集成规划、整合建设和集约使用，落实社区公益性活动场地，丰富居民的文化体育生活，形成有利于社区居民沟通交流的活动空间和环境。充分用好春节、中秋节、清明节、端午节、重阳节等传统文化的重要节日，开展邻里文化月、制订邻里文明公约、评选文明模范等活动，使居民从私人空间更多地走向公共空间，主动交流、和谐相处，从而实现互相包容、彼此认同，有共同的社区归属感和行为准则，把社区从“陌生人的世界”变成“亲朋好友的世界”。二是推动和谐家庭建设。家庭是私人空间，一个人最基本的价值判断、伦理道德观念和生活习惯主要是在家庭中潜移默化培养形成的。实施“幸福家庭建设工程”，开展“文明家庭”创建活动，推动家庭共享社区的教育和服务资源，引导家庭弘扬男女平等、夫妻和睦、尊老爱幼、邻里互助等美德，促进家庭需求由自我满足阶段向文明健康阶段发展，家庭组织由自发随意阶段向追求共同价值取向阶段发展，推动人们自觉履行家庭责任、社会责任。三是重视网络虚拟社区平台建设。邻里关系在虚拟空间中的发展是现实生活中邻里关系的有效拓展。构建虚拟社区、网络论坛（如业主论坛），为社区居民参与社区事务提供一个开放互动平台，增进社区居民之间的互相理解与支持，推动社区居民共同关注社区、促进和谐的家庭以及邻里关系建设。
   （三）构建和谐劳动关系，维护职工合法权益。市场经济条件下的劳动关系已成为我国社会生活中非常重要的社会关系，是社会和谐的晴雨表和风向标，劳动关系不稳定不协调，社会和谐就无从谈起。一是健全完善规范劳动关系的机制制度。要不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与”的工作格局，切实发挥劳动关系三方协商机制的作用；建立完善劳动关系状况定期分析研判、群体性劳动争议案件协同应急处置和重大劳动争议协同排查化解等制度；完善劳动争议调解、仲裁、诉讼制度和相应的协调劳动关系机制，健全工资集体协商工作跟踪评估等制度，完善工资集体协商工作的评价体系。二是进一步推进厂务公开民主管理。要积极推进厂务公开民主管理标准化建设试点工作，以标准理念推动厂务公开民主管理的规范化、精细化、长效化；要认真落实职工代表大会等民主管理基本制度，不断开辟职工参与企业管理的新领域和新途径，使职工在参与中有所作为，推动企业各项工作在职工参与中实现健康和谐发展。三是抓好劳动争议调解，切实维护职工权益。创新完善社会化维权、联动维权等工作机制，加强各级劳动争议调解组织建设，及时高效处理劳动争议案件，防止劳动关系领域小问题演变成大问题、简单问题演变成复杂问题、个案问题演变成群体性问题、局部问题演变成全局问题。
   （四）加强思想引导引领，营造文明和谐环境。面对当前社会矛盾纷繁复杂、思想观念多元多样的形势，改变人们的预期是加强思想引领工作的重要内容。当一个人对未来有了好的预期，会充满自信而少怨气、干劲十足而少消极、乐观向上好心态。包括职工、青年、妇女在内的广大群众是我们党的执政基础，工青妇群团组织是联系群众最广泛最紧密的群众团体，应把围绕中心、服务大局作为工作主线，加强对广大群众的思想引导，促进他们形成好预期、活出好心态。一是最大程度地将广大群众组织起来。工青妇组织都要着力解决对各自工作对象的吸引力、凝聚力问题，充分利用党群共建工作优势，加强在非公有制企业、“两新”组织和街道社区的基层组织建设，把广大群众特别是农民工、劳务派遣工以及新生代青年组织进群团中来，拓宽畅通利益表达渠道，建立健全平等协商和对话机制，使群众利益诉求表达从个体的无序行为规范为集体的有序合法行为，促进政府与人民群众之间的有效沟通与合作。二是加强群众性精神文化建设。围绕推动社会主义核心价值体系建设，以培育现代公民意识为核心，采取制度设计、群团主办、舆论引导、典型示范、活动引领等方式，推动职工、妇女、青少年等群体世界观、人生观、价值观的重塑，引导广大群众树立起积极健康的思想观念和科学意识。三是不断完善思想引导机制建设。将思想引导机制建设作为社会建设长期而重要的功课，纳入文明城市建设和法治社会建设的长效运行轨道，积极探索完善包括机构组建管理、专业队伍打造、民情调查分析、舆情监管治理、情绪疏通引导、应急反应处置、信息反馈再输出、榜样塑造宣传等内容的制度体系。四是运用新媒体技术加强思想引领。有数据表明，中国城市居民30岁以下青年群体信任网络的比例相对更高，占21.6%，在开通了微博的群体中，44.4%的人更相信微博上的信息。群团组织特别是团组织要把巩固和扩大党执政的青年群众基础作为政治责任，主动适应现代新媒体技术的发展，把握广大青年的思想脉搏，努力帮助广大青年树立为实现中国梦而奋斗的远大理想，坚定走中国特色社会主义道路的人生信念，按照“跨界式合作、全媒体传播、微产品打造、多层次引导”的工作思路，建设好群团主导、信息共享、群众参与度高的新媒体平台，使之成为职工、妇女、青少年等群体信任的“精神家园”，积极培养“权威声音”、“意见领袖”和“舆论先锋”。